Corte dei Conti

GIUDIZIO SUL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO 2008

MEMORIA DEL PROCURATORE GENERALE

(UDIENZA DEL 25 GIUGNO 2009 - PRESIDENTE TULLIO LAZZARO)

C. - La cartolarizzazione immobiliare

(Estensore: V.P.G. Maria Letizia De Lieto Vollaro)

Va premesso per quanto riguarda gli obiettivi afferenti il c.d. fenomeno della cartolarizzazione del patrimonio pubblico e degli enti previdenziali, affidato alla società SCIP S.r.l., che il programma dismissivo risulta essere stato avviato a seguito, non già di un’accurata analisi costi/benefici, ma perché si ritenne necessario ed urgente agire per ridurre l’indebitamento e/o il debito, evitando così di fare ricorso a strumenti alternativi di politica di bilancio (aumento delle entrate e/o riduzione della spesa).

Come fu apertamente dichiarato il principale obiettivo perseguito era quello di contribuire al rispetto degli obblighi imposti dal patto europeo di stabilità e di crescita, in costanza della progressiva contrazione dell’avanzo primario di bilancio e della scelta di non aumentare, bensì di ridurre per quanto possibile, la pressione fiscale e di diminuire la spesa pubblica in misura non strutturale.

La necessità di intervenire positivamente al fine di contribuire all’esigenza di ottemperare al divieto di disavanzi eccessivi determinò, poi, la scelta di utilizzare le società di cartolarizzazione in luogo di procedere ad un sistema di cartolarizzazione diretta, che pur consentiva minori costi di gestione.

Infatti, nell’ipotesi che prevede le c.d. società veicolo, si valutò che il quadro contabile mutasse completamente, in quanto sul versante finanziario si sarebbe dovuto determinare un incremento delle entrate patrimoniali (il prezzo pagato, al momento del trasferimento all’intermediario in favore dell’Ente pubblico cedente) con conseguente miglioramento dei saldi, mentre nell’ipotesi di cartolarizzazione diretta, l’operazione, pur comportando minori costi, avrebbe determinato, invece, un peggioramento dei saldi.

Il ricorso alla cartolarizzazione attraverso una società veicolo fu giustificato dalla accertata inefficacia della precedente politica di gestione degli immobili pubblici e dalla constatazione che le vendite dirette di immobili residenziali, tentate in precedenza dal Demanio, non erano mai riuscite a raggiungere una soglia di significatività. Il difficile quadro finanziario indusse, pertanto, ad adottare soluzioni

legislative, nell’ambito di una concezione di finanza innovativa coinvolgente i livelli del management governativo, al fine di non incrementare gli squilibri finanziari.

Peraltro fin dall’inizio furono avanzate sia sotto il profilo del metodo che del merito forti perplessità e dubbi sull’operazione di dismissione obbligatoria degli immobili strumentali di proprietà degli enti previdenziali.

In proposito sembra sufficiente far riferimento all’indagine conoscitiva ed alle conclusive valutazioni negative della Commissione bicamerale di controllo sull’attività degli Enti previdenziali che ebbe ad esprimere particolari perplessità e dubbi su tutto il programma di dismissioni essenzialmente giustificate dalla mancanza di chiarezza sulle procedure, sui costi e sul reale successo dell’operazione di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.

Tali valutazioni hanno trovato puntuale conferma posto, che già nel corso del primo semestre 2008 il business plan, affidato alla Società di cartolarizzazione Immobili Pubblici dell’operazione SCIP 2 s.r.l., continuava a non generare i flussi di cassa attesi, il cui rispetto era necessario per procedere al rimborso del debito residuo. Al 31 dicembre 2008 le vendite effettuate sono state pari al 66,5% di quanto previsto nel piano dell’operazione, che prevedeva, invece, incassi in aumento nella fase finale.

Il portafoglio residuale risulta, al 31 dicembre 2008, pari a 13.574 unità principali, così composto:

• unità residenziali locate: 9.654

• unità ad uso diverso locate: 2.198

• unità residenziali libere: 924

• unità ad uso diverso libere: 798.

Gli immobili qualificati di pregio, che restano invenduti risultano attestati in 1.962 unità principali.

Il rallentamento dei flussi di cassa non ha consentito, così, alla SCIP di provvedere nel II semestre 2008 al rimborso integrale in occasione delle scadenze trimestrali dei titoli “A5”, ma solo parzialmente per complessivi 335.263.847,52 di euro. Il mancato rimborso totale dei titoli entro la scadenza attesa dell’ottobre 2008 ha fatto scattare automaticamente il raddoppio (da 0,20% a 0,40%) dello spread sull’interesse riconosciuto trimestralmente ai portatori di titoli. Tale evento si è verificato anche sull’altra classe di titoli B2 (il cui spread è raddoppiato dallo 0,48% allo 0,96%) in occasione della scadenza di gennaio 2009.

Pertanto, si è valutato che il persistente sfasamento dei volumi di vendita di immobili realizzati rispetto a quanto preventivato dal business plan, ulteriormente reso critico dalla crisi del mercato immobiliare, avrebbe comportato l’impossibilità di rispettare la scadenza prevista (27 aprile 2009) per il rimborso dei finanziamenti e la conseguente escussione della garanzia dello Stato.

E, così, in luogo di procedere ad un rifinanziamento dell’operazione - che indubbiamente avrebbe comportato rischi e difficoltà non facilmente superabili - si è imposta un’inversione di strategia.

Il 28 febbraio 2009, infatti, è stata pubblicata nella G.U. la legge 14 del 27 febbraio 2009, di conversione del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 207, contenente all’art. 43-bis disposizioni in materia di “Interventi nelle operazioni di cartolarizzazione di immobili pubblici”.

La norma ha previsto il ritrasferimento ai soggetti originariamente proprietari degli immobili ancora non venduti nell’ambito delle due operazioni SCIP 1 e SCIP 2, verso il pagamento di un corrispettivo versato, esclusivamente per gli immobili invenduti di Scip 2 e fino a concorrenza delle passività residue della SCIP al netto degli incassi disponibili.

Concorre al raggiungimento del versamento del corrispettivo, da parte degli enti, l’utilizzo del saldo di cassa giacente sul conto riscossione dell'operazione SCIP 1 (vale a dire il prezzo differito agli Enti dovuto e non ancora corrisposto, stante le vendite ancora in corso delle residue unità immobiliari, nonostante l’avvenuto rimborso integrale dei titoli emessi per l'operazione SCIP-1) .

Conseguentemente, in base a quanto previsto dal comma 7 dell’articolo 43-bis del Decreto Legge 30 dicembre 2008. n. 207, il 31 marzo 2009 la SCIP, in nome e per conto degli enti previdenziali, ha versato al capo 10° - capitolo 2368 - articolo 7 del bilancio dello Stato, denominato: “Somme da riassegnare alla spesa in base a specifiche

disposizioni”, la somma di euro 1.460.438.150,83 presente sul c/c di Tesoreria Centrale n. 20359 “SCIP-1”.

La suddetta somma è affluita il 21 aprile 2009 sul c/c/ di Tesoreria centrale n. 20368 “SCIP 2” sul quale anche gli Enti previdenziali, originariamente proprietari degli immobili coinvolti nelle operazioni di cartolarizzazione, hanno versato la differenza tra il corrispettivo da versare a SCIP e le somme presenti sul c/c di Tesoreria Centrale n. 20359 “SCIP 1”, pari complessivamente a euro 265.885.238,00.

Il 22 aprile 2009 è stato disposto il trasferimento alla SCIP di euro 1.732.600.037,49 dal c/c di Tesoreria Centrale n. 20368 “SCIP 2” per l’estinzione del debito.

La nuova disciplina, così attuata, costituisce un’inversione di rotta necessariamente assunta in mancanza di alternative, per consentire di ridurre i costi residuali legati all’operazione nel suo complesso, quali:

• i costi relativi al funzionamento della SCIP (costi di funzionamento, compensi agli amministratori, agenzie di Rating, etc.);

• i costi finanziari a carico della società; che avrebbero ulteriormente inciso sul DPP atteso dagli enti.

Resta da registrare che l’adozione di tale norma ha costituito la soluzione obbligata dallo stallo delle vendite, evitando in particolare l’escussione della garanzia dello Stato concessa sui finanziamenti in scadenza il 27 aprile 2009, ma conclusivamente confermando il rilievo della Corte sul mancato trasferimento del rischio.

Non può però sottacersi che siamo in presenza della conclusione anticipata di un ambizioso progetto rimasto incompiuto, che ha conseguito risultati più che modesti.

Infatti:

- risultano alienati prioritariamente gli immobili di più agevole dismissione, quali quelli già locati agli inquilini degli Enti o quelli più appetibili (di pregio) piuttosto che quelli, la cui detenzione risultava meno vantaggiosa della cessione;

- le cessioni dei cespiti immobiliari sono avvenute solo in parte secondo criteri competitivi, essendo stata prevista l’opzione di acquisto per gli inquilini, peraltro con rilevanti sconti di prezzo ed agevolazioni per il pagamento del corrispettivo;

- il prezzo, scontato delle cessioni, non precedute da asta, non appare, peraltro, giustificato dall’esigenza di salvaguardare le fasce più deboli, poiché la concessione degli sconti non è stata graduata all’accertamento del livello reddituale;

- la cessione si appalesa avvenuta a posteriori pro-solvendo e non prosoluto, come richiedeva, invece, una delle regole fondamentali della cartolarizzazione;

- si sono incontrate difficoltà nel corso della seconda operazione già nel 2004, allorché – per fare fronte all’obbligo di indennizzo per l’abbassamento dei prezzi di vendita determinato dal Parlamento con il decreto legge 41/2004, si è dovuto fare ricorso ad un prestito ponte per un importo di 800.000 euro, sempre garantiti da immobili per potere rimborsare quelli emessi nel 2002 e fare così fronte alle scadenze di rimborso dei titoli e di pagamento degli interessi agli investitori, cui nel 2005 è seguita la ristrutturazione dello stesso business plan;

- la vendita diretta a trattativa privata a società per azioni controllate dallo stesso Tesoro (si fa riferimento, in particolare, a Fintecna) è stata utilizzata quale espediente per realizzare entrate straordinarie per riequilibrare i conti e anche (seppure in misura minore) per liberarsi rapidamente delle operazioni di cartolarizzazione;

- la riduzione degli oneri finanziari della Pubblica Amministrazione si è ridotta in misura inferiore alle previsioni. E ciò, soprattutto per l’esclusione dalla contabilità europea dei ricavi di SCIP 1 (in ossequio alle nuova regolamentazione di Eurostat); infatti l’apporto della cessione per SCIP 1 è stato escluso dal calcolo dell’indebitamento netto, in quanto il prezzo iniziale era pari solo al 60% del valore di mercato del patrimonio immobiliare ceduto;

- non si è prodotto, in esito alle vendite immobiliari, alcun effetto positivo in termini di calmieramento dei prezzi di mercato, che pure rientrava tra i benefici attesi per giustificare le operazioni. Infatti, l’intervallo temporale nel quale si è concentrato il grosso delle vendite immobiliari è, anzi, coinciso con il formarsi della c.d. bolla immobiliare; né, peraltro, si sarebbero potuti attendere effetti significativi anticongiunturali, tenuto conto che le vendite degli immobili pubblici sono state per lo piu’ effettuate fuori mercato per quella parte – di gran lunga rilevante – riservata agli inquilini;

- per potere organizzare, attuare e monitorare le operazioni di cartolarizzazione, le società veicolo hanno dovuto necessariamente fare ricorso, con rilevanti oneri a carico dell’Erario, al costoso expertise ed alla altrettanto costosa collaborazione di soggetti leaders nei mercati finanziari internazionali; costi questi, caratterizzati da una forte opacità e, comunque, non congrui rispetto ai risultati conseguiti, di molto deficitari rispetto alle attese;

- ulteriore elemento dilatorio del processo di vendita si è registrato nei casi di immobili occupati “sine titulo” e per quelli in atto occupati senza che la posizione contrattuale fosse regolarizzata o quelli per i quali non risultava la cessione ad altro soggetto. Quest’ultimo fenomeno è stato registrato, in particolare, nel comparto dei beni ad uso diverso (portafoglio commerciale): infatti, taluni conduttori di questi beni – in gran parte piccoli esercizi commerciali – hanno ceduto l’avviamento commerciale, senza notificare la cessione alla proprietà, costringendo il gestore delle vendite a complesse ricerche, al fine di sottoporre l’offerta di acquisto all’avente diritto ed evitare forme di contestazione.